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                        中外關系史 【字體:

                        張俊義:1918-1922年南方政府爭取關余分配權的斗爭及交涉

                        作者: 文章來源:《暨南學報》(哲學社會科學版)2016年第12期 更新時間:2017年12月18日

                        【摘  要】1918-1922年間,南方政府、列強、與北京政府三方圍繞關余分配權問題展開了博弈及交涉。南方政府要求分撥關余的動機純粹出于疏解財政困難的經濟目的,但由于這一要求挑戰了列強對中國海關的行政管理權與關稅分配權,故而其舉動也具有了某種外爭國權的政治上的意味。南方政府于19197月起獲取部分關余有其特定的歷史背景。這一成果的取得,是在孫中山受西南軍閥排擠被迫離粵后發生的,列強允許西南軍閥把持下的南方政府獲取關余有分化南方政府的目的。此外,由于時值一戰結束,列強借機敦促南、北方政權舉行和談,并將分撥關余問題用做促和工具。1920-1922年間,南方政府二次提出關余交涉正值孫中山回歸廣州重建政權,由于列強對孫中山及領導下的政權采敵視政策,他們對南方政府得要求未予響應。關余問題的交涉只在南方政府一方與總稅務司安格聯之間展開,而安格聯的努力也未獲列強及北京政府的支持,因此,南方政府在爭取關余分撥上的第二次嘗試也只能以失敗而告結束。

                         

                        【關鍵詞】分撥關余 南方政府 列強 北京政府

                         

                        南方政府圍繞關余問題與列強展開的交涉頗為復雜且影響深遠。首先,關余交涉持續的時間很長,從1918年一直持續到1924年,橫跨了孫中山在南方三次建立政權的整個過程中。其次,關余交涉牽扯到了南方政府、北京政府和在華列強的各方利益,它涉及列強對南方政權的承認問題、南方政府分撥要求的合法性問題、以及列強對海關特權秩序的維護等諸多問題。第三、關余交涉是南方政府在國民黨“一大”召開前最大與最重要的一次對外交涉,其結果對南方政府其后確立聯俄、反帝的方針產生了直接與重要的影響。鑒于關余問題的重要性,以往史學界對此已有相當地關注,陸續發表有許多研究著述。[1]現有研究成果對關余問題所展現出的不同面相及復雜性曾有過不少有價值的研究與論述,特別是對1923年間以孫中山為代表的南方政府圍繞關余分配權問題與以英、美為代表的列強所進行的交涉與斗爭做出過頗為系統的綜合研究,提出了不少有相當見地的觀點與主張。相較而言,目前學術界對關余問題的研究,重在研究不同時期的不同側面,缺乏綜合全面的研究;從前后時間看,學術界對1923年前后南方政府與列強間的第三次關余交涉研究比較充分,而對南方政府前期的兩次交涉的研究稍嫌不足,關余問題仍有研究的空間。下面本文謹以陸續收集到的北洋政府檔案、海關檔案及英、美外交檔案為基礎,對南方政府初期在關余分配權問題上與列強所進行的兩次斗爭與交涉,嘗試做一較為全面的梳理與介紹,以便人們更加清晰地了解該事件的歷史全貌。

                         

                        一、1918——1919年護法軍政府對關余分配的爭取

                         

                        關余,系海關稅收結余的簡稱,在近代中國,它特指海關稅收在扣除以關稅作抵押的外債和賠款之后所剩的余額部分。關余問題之所以與列強扯上關系,與近代以來中國海關行政管理權和稅款征集、保管和支付權的陸續喪失密不可分。

                         

                        鴉片戰爭后,帝國主義列強通過一系列不平等條約,首先迫使清王朝政府喪失了關稅自主的權利,隨后又趁中國內亂奪取了海關的行政管理權和征稅權,將中國海關納入外籍稅務司的把持之下。起初,洋稅務司的權力還只限于關稅的征收,辛亥革命后,由于各地紛紛宣布脫離清廷獨立,時任總稅務司安格聯(Francis Arthur Aglen)在英國駐華公使朱爾典(John Jordon)的支持下先斬后奏,他以保障各債權國利益的名義,宣布采取臨時措施,令各地海關稅務司將所征收的稅款統一匯入匯豐銀行的指定賬戶,此后,經各國公使團商議,決定將稅款分存與債權國關系密切的匯豐銀行、德華銀行與華俄道勝銀行。[2]不久,公使團進而決定成立由各國銀行代表組成的聯合委員會來監督海關稅收,并于19121月擬定管理稅收聯合委員會辦法八條,授權總稅務司指撥稅款。從此,中國海關稅款的保管與分撥的權力也落入列強的監督與控制之下。[3]

                         

                        各國公使團與總稅務司掌管稅款的目的,是為保證以關稅作抵的外債與賠款順利得到撥付,在民國初期,中國的海關稅收在支付外債與賠款外所剩無幾,并無多少結余。然而從1916年下半年起,由于銀兩折合英金的匯價高漲與商業的逐漸繁榮,海關稅收激增, 除了償付債、賠兩款外,當年還出現800萬關平銀的海關盈余。其后,稅收愈旺,關余愈多。至1919年,關余數目全年達2096萬兩,次年更達到了創紀錄的2235萬兩。[4]

                         

                        本來關稅的結余款完全屬于中國,如何處置當由中國政府自由決定。但是,由于列強攫取了海關稅收的征管與支付權力,因此對于關余之處置權,列強也順便將其把控在掌股之間,他們以顧慮中國稅收安全及保持海關行政之完整為辭,聲言中國政府若動用關余,“須得各關系國公使同意”,才能由總稅務司來撥付。[5]這樣,通過挾持關余的處分權,列強在一定程度上控制了北京政府的財政大權,并試圖借機影響當時紛亂的國內政局。

                         

                        民初時期,北京政府由于連年征戰,軍費浩繁,而作為當時最為重要稅源的海關稅收又掌控在列強手中,因此在財政上一直捉襟見肘;在南方新成立的護法軍政府,經費上主要依靠海外華僑少量的捐款和對商民的增稅勉強維持,于是,為數不菲的關余自然成了南、北方政府不約而同的爭取目標,而在這一點上,帝國主義列強的態度則成為了關鍵。

                         

                        起初,在關稅出現盈余時,因其不再擔保債、賠款之內,列強對關余的處置并沒有給予過多干涉,在1917年,總稅務司曾劃撥關余1000萬兩給北京政府,用作普通的行政費用開支。[6]然而,隨著孫中山于19177月南下廣州,聯合滇、桂等西南軍閥成立護法軍政府,中國國內政局遂演變成南、北兩個政權鼎立的局面。在孫中山擔任大元帥時期,護法軍政府的開支大部分仰仗海外捐款,為紓解財政困難,孫中山曾派員與駐沙面的各國駐粵領事團交涉,成功取得了廣東鹽余收入的三分之二。[7]也許是由于感覺時機尚未成熟,孫中山并未向列強就分撥關余提出正式要求。由于滇、桂系軍閥的排擠,19185月,非常國會將大元帥制改為聯合總裁制,軍政府的實權旁落滇、桂軍閥手中,孫中山遂辭去大元帥一職,離開廣州返回上海。孫中山離粵后,滇、桂軍閥控制下的南方軍政府因財政窘迫,開始正式向列強提出要求分撥西南六省所應得關余,但軍政府的這一要求一直未獲列強的回應。從英方檔案看,19189月,軍政府一度計劃用武力奪取廣州海關。英國駐粵總領事獲悉此事后,立即向英國政府提出主要內容包括封鎖廣州、武力保衛海關等在內的4點建議,以應對這一可能的危機。[8] 97日,英外交大臣致電駐華公使朱爾典,授權英國駐粵總領事執行該建議。迫于列強的壓力,軍政府隨后發表聲明,否認有奪取海關的意圖。[9]

                         

                        1918年底,隨著第一次世界大戰的結束,局勢為之一變。首先,由于一戰剛剛結束,巴黎和會召開在即,世界各國對和平的呼聲甚高,這一點直接影響了列強對中國南、北對立政權的看法,并進而萌生出調和二者沖突的意愿。其次,一戰期間,日本趁歐美列強無暇東顧,在中國迅速擴大實力,并通過扶植皖系軍閥操控北京政權,一戰結束后,歐美列強卷土重來,出于抗衡日本的目的,他們開始對北京政府施壓并敦促南、北方政權舉行和談。在這一背景下,關余無形中成了西方列強手中的促和工具。于是,在經歷19189月護法軍政府威脅奪取西南六省關余的風波后,各國公使團一致同意:待南、北兩方平息分歧之后,再批準北京政府新的分撥關余的請求。因此,當191810月北京方面再次提出劃撥200萬兩關余的請求時,公使團拒絕同意,給出的理由是:在南北方停止軍事行動前,繼續分撥關余是不恰當的。[10]針對列強的這一舉動,軍政府時任外交部長伍廷芳特地致電北京的公使團,對“各公使決不允北京政府請求提用關稅余款,”表示“殊為欽佩”,同時他再次提出“護法各省亦得提用關稅余款,照北方之數相等或至少依照比例之數,以作地方行政之用,方覺合于公理。[11]

                         

                        191811月,北京政府和南方軍政府相繼下達停戰命令,并醞釀舉行和談。到19191月,南、北雙方基本停止了敵對行動,但南、北方的議和談判進展緩慢。列強認為,南方政府對公使團撮合南、北議和的反應不夠積極,因此,當資金匱乏的北京政府再次向公使團提出請求,希望分撥當時所累積的1200萬兩關余時,公使團一致同意將有條件的予以發放,達成的諒解是,這筆錢將用于某些指定用途,包括南方的公用設施。為了力促南方政府速派代表參加和談,同時不給南方政府任何奪占海關的口實,公使團同時表明,如果擬議中南、北方在上海舉行的和談能在125日前就關余資金的處置達成諒解,上述決定可以另商。[12]

                         

                        116日,駐穗各國領事團將公使團的這一決定通知了廣州的護法軍政府:

                         

                        北京政府已正式申請發放現存關余,總計不超出1200萬元。用途如下:

                         

                        償付第四年內債本金需款300萬元;國外的外交費用需要180萬元;首期攤付廣東治河經費需用100萬元;向上海繅絲廠貸款100萬銀兩;余款用以支付前線撤軍費及拖欠之軍餉。

                         

                        鑒于雙方已停止敵對行動,協約國政府認為他們可以再行反對發放這項專款。因此他們已知照外交部,除非拖延已久且又行將召開的南北議和會議于125日前,在說明上項基金為全國普遍利益計的不同用途上達成協議,才能如期解款。[13]

                         

                        南方軍政府因內部派系紛爭,在選派和談代表上有些遲緩,加之北京政府故意拖延,遂使得雙方在125日前未能如期召開議和會議。為挽回局面,伍廷芳曾代表南方政府致電北京各國公使團,請求列強“請勿限期交款,希望展期一個月。”[14]但是,公使團對此未有反應。25日期到,公使團認為,“表示意見不成交涉,決實行原議,南如需用,待雙方代表接洽后再支。”[15]

                         

                        1919220日,南、北和談在上海舉行。南方總代表為唐紹儀,北方總代表是朱啟鈐。當時會議的議題是國防軍與參戰借款問題。南方政府方面要求北京政府公布“中日軍事協定”,并解散國防軍和取消參戰借款。北京政府方面表示可公布協定,但不同意解散國防軍,取消參戰借款。幾度會談后,和會陷入僵局。

                         

                        和談中斷后,軍政府再提關余問題。226日,伍廷芳致函粵海關稅務司柯爾樂( Carl) ,詢問關余“是否已付給北京政府?”并請電詢總稅務司安格聯給予明確答復。[16]36日,伍廷芳又致函安格聯,提出希望外交使團向南方政府分撥300萬元關余:

                         

                        考慮到本政府財政短絀,亦鑒于上海南北議和會議中斷,和平的早日恢復尚未可知。為此,本政府懇請將此事提交公使團,切望由關稅中向本政府支付300萬元。不應忘記:自內戰以來,業已支付北京政府數百萬元。盡管本政府代表六個對關稅收入大有貢獻的獨立省份,但在此之前從未獲致應有的份額。再說,現急需款項支應拖欠之軍餉,以防騷亂并維持和平。旋即可知,此要求最為合理。非不得已,本政府不愿采取任何令人不快的手段。[17]

                         

                        南方軍政府的要求未獲列強直接回應。于是,19193月軍政府再次威脅奪取海關。而列強則提出四項反擊措施予以恫嚇:

                         

                        1 香港政府對運往廣州的所有貨物實施攔截,并且拒絕所有來自廣州的貨物進入香港。

                         

                        2 在廣州的英國臣民應向國王陛下駐廣州的總領事交付關稅,總領事將作為總稅務司的托管人保管這些稅款。

                         

                        3 必要的話,可以派出一支海軍護衛隊,以英籍總稅務司的名義保護海關稅廠。

                         

                        4 要求所有列強的船只拒絕搭載來往兩廣的郵件。[18]

                         

                        列強在19189月也提出過類似的反制措施,對南方軍政府予以恫嚇。面對列強咄咄逼人的威脅,軍政府雖未敢輕舉妄動,但亦未停止索取關余的行動。此后,軍政府通過各種途徑,向列強及北京政府不斷提出對關余份額的要求。

                         

                        與此同時,以英國為首的西方列強,也不斷在關余問題上向北京政府施壓。1919326日,英、美、法、意四國公使訪問時任北京政府代理外交總長陳箓,向他“出示伍廷芳來電,求撥南方關余”。[19]

                         

                        4 月中旬,軍政府邀各國駐粵領事商談,“請以關稅余款五百萬至七百萬交付西南”。領事團表示,將電告北京公使團。[20]5月間,北京政府又擬提關稅余款,請外交部商請公使團同意。軍政府得知后,一方面派員赴京交涉,派曾任北京政府駐英公使、時任軍政府財政顧問的劉玉麟向領事團及稅務司交涉關余問題。另一方面則通過廣州各國領事致電公使團,要求從中撥款資助南方。[21]

                         

                        7月,北京政府嘗試與列強修改托管和支付關稅的協議。他們提出建議,稱由于1913年關稅入不敷出,所以才做出特殊安排以維護外國利益。但而今隨著銀價的上升及由于修改關稅導致稅收的增加,所得關稅已遠遠超出需用關稅擔保的債款,因此他們希望由公使團授權總稅務司,無需征得公使團的同意,向其撥付在履行完條約規定的所有償債義務后的全部關余。但該建議被公使團拒絕,其中日本與法國公使更是收到來自其各自政府表示拒絕的明確指示。[22]

                         

                        當時北京政府急于緩解財政上的危機,面對列強的施壓,被迫同意南方政府有權攤分關余。后南、北雙方代表經過談判,最后確認,按照1918年軍政府管轄下各口岸關稅和全國海關稅收總數比例核算,軍政府分得13.7%的關余。19197月,軍政府獲得首批關余390余萬元,由時任軍政府總裁兼財政部長的伍廷芳領取。[23]其后,關余均按比例如數撥付,直到19203月,軍政府前后共分得6次關余。19203月底,軍政府發生分裂,伍廷芳目睹桂系軍閥專橫跋扈,離粵赴港,轉往上海,同時通告中外“將應用文件、印信及關稅余款,攜帶赴滬,對于外交、財政兩部事務,仍舊完全負責。”[24]

                         

                        伍廷芳離粵后,桂系軍閥把持的軍政府于5月召集少數留粵議員開會,宣布免去伍廷芳職務,補選熊克武、溫宗堯、劉顯世為軍政府總裁,代替離開廣州的孫中山、唐紹儀和伍廷芳。

                         

                        南方軍政府的分裂,為各方在關余問題上的博弈提供了新的空間。北京政府方面首先采取行動,試圖要各國公使團立即停止撥付西南關余。他們召開國務會議,議決:“所有撥付西南之關余款項,自本屆起停止撥付”。425日,北京政府國務院要求外交部將此決議正式通告公使團。[25]在廣州,以岑春煊為首的軍政府方面,則于428日電催北京政府國務院,要其把關余自“四月份起,按月撥交煊手”。[26]而孫中山方面,則于63日以孫中山、唐紹儀、唐繼堯和伍廷芳四總裁名義,聯合宣言廣東軍政府政令無效。[27]

                         

                        19204月,關余總額約為400萬兩,按 13.7%的比例,總稅務司為南方政府存留關余548000兩,鑒于局勢的變化,列強在如何處理南方政府的這部分關余上,最終采納了英國駐華公使艾斯頓(Alston)的意見,即在局勢明朗之前,把南方政府應得的關余交總稅務司存留。[28]430日,在北京的各國公使團將此決定電示各國駐廣州的領事團,53日,領事團團長將該電報的副本轉交給南方軍政府,稱:“鑒于目前西南之局勢,外交使團希望盡量避免任何導致加劇國內紛爭之事,已指示海關總稅務司將此期西南方面的關余款項存起待命。”[29]此后,按照此種處理方式,從19204月至12月,按份額撥付西南并經總稅務司存留的關余共 8次,合計為2513950兩。[30]

                         

                        不久,關余案隨著孫中山在廣州重建政權而再次發酵。

                         

                        二、1920-1922年孫中山在粵第二次建立政權期間爭取關余的努力

                         

                        192010月,孫中山組織陳炯明的粵軍,攻下廣州,打敗了盤踞此地的桂系軍閥。11月,孫中山回到廣州,重掌政權。12 1 日,孫中山與唐紹儀等聯名發表《軍政府建設宣言》,宣布軍政府繼續執行職務。重組的軍政府立刻展開了爭取存留關余的行動。2 日,伍廷芳致函北京公使團,稱“現在,西南的局勢已恢復原狀,即回復到可接受資金分配的情況”,他要求公使團通知總稅務司,“請其將自從扣存關余以來,海關之南方份額累積資金匯給我。并且,此后每期款項亦應如前一樣,到期即予付匯。”[31]

                         

                        而北京政府方面則一直努力游說列強停止按比例向南方政府撥付關余。122日,北京政府外交總長顏惠慶向公使團發出照會,稱:如今西南政府已經瓦解,按13.7%比例提留給他們的關余應予永久撤銷,全部關余應該解交北京政府的財政部。[32]

                         

                        英國駐華公使艾斯頓建議,公使團下次在批準對南、北方分撥關余前,一定要先討論北京政府外交部關于廢除向南方政府分撥關余的建議。對此,美國駐華公使柯蘭(Charles C. Crane)完全同意。在1227日發給代理國務卿戴維斯(Norman Davis)的電報里,柯蘭報告說,現在廣東的領袖已經“信譽掃地,沒有建設性的計劃”,它所發揮的作用越來越小,而北京政府是各條約國都承認的,它也對整個國家的義務負責,關余應當全部歸其所有。[33]戴維斯192115日對此回復稱,各條約國“只指望北京政府來履行海關收入所承受的義務”,北京政府的要求應予滿足。[34]事實上,從19211月起,公使團正式停止了對南方軍政府按比例存留關余的做法。

                         

                        在獲悉北京方面決定停止西南關余的撥付后,軍政府的態度轉趨強硬。1921115日,伍廷芳召見粵海關稅務司,通知他:

                         

                        南方政府擬發布一道訓令,他們要在119日接管粵海關。外籍職員不會受到干擾,但所有繳納的稅款要付給南方,他們最后會按13%的比例交納南方所應承擔的償還外債本息的份額。南方政府同時要求任命一名副總稅務司配合他們的工作。[35]

                         

                        不久,伍廷芳又致函安格聯表示:

                         

                        由本政府支配其轄下省份內稽征的全部稅收,這是正當而合理的,本政府各總裁決定:192121號起,中國海關機構須服從本政府的命令和監督。為此,我代表護法政府,請您就上述內容,給本政府轄下著份各口岸的海關稅務司下達必要的指示。[36]

                         

                        由于事態緊急,15日當天英國駐粵總領事杰彌遜(Jamieson)將該消息分別電告在北京的總稅務司及英國駐華公使,并向英國外交部發急電報告。[37]

                         

                        116日,英國駐華公使艾斯頓致電外交大臣寇松(Curzon)表示:

                         

                        南方政府中一部分人現在威脅要在21日攫取海關,這只能被視為他們為了一小撮失信政治家的利益而重新開始一場分裂運動的絕望努力的一部分,這些政治家一年前從廣州逃到上海外國租界,最近返回來重新挑起南方大部分人并不希望的反對北方的無理由敵對行動。

                         

                        不管現在的北京政府可能犯了多大錯誤,他們至少放棄了敵意,通過宣布召集新國會,在很大程度上迎合了南方的意愿,并使統一成為可能。但伍廷芳和他的同僚、極端主義者最近嘗試重新挑起斗爭只會被南北軍事獨裁者利用。

                         

                        艾斯頓建議英國政府,必要時應該授權采取像1918年那樣的反制行動,來對付南方政府的威脅。[38]

                         

                        125日,在京的各國公使團開會,對南方政府的威脅做出回應,會議決定由駐粵領事團警告伍廷芳:任何干涉現行海關管理的行為都是不能容忍的。公使團同時指示駐粵領事團與稅務司合作,采取措施防止稅款落入南方政府手中。[39]

                         

                        127日,伍廷芳致函各國駐粵領事團,向列強明確提出了南方政府接管廣州海關的計劃。為打消列強的顧慮,在信的開始伍廷芳首先表態:

                         

                        軍政府做出本月15日的決定時,從未有過打算,并且現在也不會以任何強制的方式干涉海關的行政管理或現行債務償還協定,更遑論有絲毫損害外國債權人的利益。

                         

                        對于南方政府接管海關的方式,伍廷芳向列強提出了四項要求:

                         

                        1.軍政府委任威爾遜先生為海關代理總稅務司,管理護法省份內各海關的行政和稅收,他要聽取本政府的訓令和指示。

                         

                        2.在護法省份海關轄區所征的全部關稅均匯給代理總稅務司。

                         

                        3.所征關稅均以代理總稅務司名義存入外國銀行,如:匯豐銀行、東方匯理銀行、臺灣銀行、花旗銀行,以及中華銀行和其他華資銀行,如:省立廣東省銀行。存入外國銀行的總金額大體相當于償付外債所需的數目,存入中華銀行或其他華資銀行的總金額大體上即為關余資金。

                         

                        4.總稅務司可電報提匯、或向代理總稅務司支取西南按期攤還的外債金額;收支差額由軍政府自行處置。當然,若在外國銀行所存的稅款不足償付債務,則向中華銀行或其他華資銀行取款墊足;反之亦然。[40]

                         

                        南方政府的如上要求,既觸動了列強所享有的海關管理權,又改變了稅款的保管及支付方式,這些都大大超出了列強所能容忍的極限。對此,總稅務司首先向伍廷芳提出警告,在128日發給后者的急電中,安格聯表示:

                         

                        我無法支持,也不能干預。此問題關系到中國作為一個主權國與列強之間的國際協定。你們要做中央政府本來在開始時就不能被允準做的事。由于這般做法會被視為侵犯外國利益,并且肯定會受到抵制。[41]

                         

                        為保護海關不受侵犯,列強方面迅速采取了行動。為預防不測,通過駐粵領事團與粵海關協調,1月下旬,粵海關首先把舊豆欄海關收稅處遷往沙面,同時英國香港當局另派兵200前往廣州西堤進行“護關”。[42]

                         

                        當時南方政府方面,由于陳炯明與孫中山貌合神離,軍政府沒有任何實力強行接管海關。面對列強的強硬態度,接管海關的計劃也只得放棄。此后,伍廷芳迅速轉頭將交涉的重點轉移到獲取存留關余之上。

                         

                        129 日,伍廷芳電告安格聯:

                         

                        為避免外交團和外國公眾對本政府的真實意圖繼續產生誤解,并根據您的建議,本政府決定暫時推遲對海關的進一步的行動。

                         

                        同時,伍廷芳要求安格聯提供“自去年3月至今,存積的西南各省的關余數額”。并“請電告我延付本政府這部分關余的原因,且務請從速解撥。”[43]

                         

                        南方政府方面的請撥積存關余的交涉,主要是在伍廷芳與總稅務安格聯之間展開。22日,安格聯致電伍廷芳,表示:

                         

                        如果您表明所需款項是用于建設的目的,不但為了治理河道,而且眼下要為2000萬挨凍受餓的中國災民提供救濟,這樣的話,相信撥款一事將會順利。[44]

                         

                        4日,伍廷芳在給安格聯的回電中則承諾:

                         

                        積存關余一旦付匯給我,政府諸總裁預備捐贈25萬元給北方賑災。我保證從每期撥付關余中留出6萬元做廣東治河經費,并撥部分款項用于救濟東、西江近來遭受動亂的地區;原應允給西南大學和里昂大學的數目當照數解撥,其余的用于公路建設。[45]

                         

                        其后,安格聯與南方政府派往北京的代表郭泰祺就積存關余的具體用途進行了談判,雙方最后達成的關余分配方案是:

                         

                        撥給廣東治河經費42萬港幣;西南大學及里昂大學共撥105萬元;賑災款及惠州地區救濟金各25萬元;余款仍由總稅務司存管,以充國債還本付息基金。

                         

                        23日,安格聯將這一內容用電報通知了伍廷芳。[46]

                         

                        25日,伍廷芳復電安格聯,表示基本認可該分配方案,但考慮到“把南方的一部分關余用作償付國債本息意味著我們須承擔雙重債務,而北京在這方面卻得以豁免。”而廣州的道路情形極為糟糕,所以他希望能多得100 萬兩,用于城市及鄉村的公路建設。[47]

                         

                        在安格聯的方案中,西南積存關余251萬余兩里,南方將獲得195萬,北京政府只得到50多萬。如此處置,既可顧全西南方面的體面,又可保留中央處理該款之權,是一個能為各方接受的方案。因此安格聯對于伍廷芳提出的過分要求很不滿,他讓威爾遜轉告伍廷芳,若遲遲不接受他的“半片面包提案”,他擔心將會“出現一點面包也弄不到的結局”,因中央政府正單方面把他撇開。[48]

                         

                        見此情形,伍廷芳決定接受安格聯的方案,表示:“一旦他認為方案能實施時,我即致電宣告接受。”[49]

                         

                        作為總稅務司,安格聯不愿粵海關出現問題,因此主動出面與南方政府代表接觸,并希望借關余問題上的讓步,來平息南方政府對海關的干涉。而南方政府方面也愿意通過在關余數額上一定程度的讓步,來解決積存關余問題,并緩解南方政府在財政上的緊張。

                         

                        在與南方政府就關余問題基本達成協議后,安格聯于31日致函北京政府財政部,將方案內容進行了通報,并提出,希望“該款似應從速撥放,如粵政府不能得其全數,今分其半,自無見拒之理也。”[50]然而,安格聯過高估計了自己對北京政府和公使團的影響力,關余問題的解決之后又出現重大的轉折。

                         

                        就在安格聯與南方政府方面密集交涉的同時,北京政府方面則撇開安格聯,直接與在京的各國公使頻繁進行了的接觸。由于財政窘迫,北京政府對留存的西南關余志在必得。為達此目的,財政部也開列出了一個這筆關余的用途清單:1、廣東河工經費42萬;2、駐外使領館經費70萬;3、鞏固國內公債120萬;四,防疫經費20萬。[51]

                         

                        北京政府外交部于226日和311日先后兩次將該用途清單以照會的形式發給各國公使。各國公使除了對防疫經費的使用存有疑問外,基本同意該方案,并于312日和14 日先后照會外交部允許執行該方案。[52]

                         

                        獲得公使團的許可后,323日,北京政府財政部立即致函總稅務司,并附上用途清單,要求他“迅速照撥,以資應用”。[53]

                         

                        324日,伍廷芳得知這一變化后,立即致電安格聯,要他證實消息的真偽,并表示最強烈的抗議:

                         

                        在最近的三周時間里,我樂意把有關關余問題整個交由您處理,沒有提出過質疑。現據悉,外交使團打算把關余資金發放、或者已經發放了給北京政府,只留下一小筆治河經費。如果屬實,令人不解的是并未從您處獲知一點消息。南方要提出最強烈的抗議,由此而產生的后果,我們將不予承擔責任。請把確鑿的情況通知我。[54]

                         

                        事情的變化確也出乎安格聯的預料,至此他也無能為力,在給伍廷芳的復電里,他也只剩下推脫自己責任的份了:

                         

                        我并沒有接受或擔當過諸如您的代理人之類的任何職務,這方面素來不存在商量余地。在非官方和非正式的場合里,我總是竭盡所能地提出或許您能接受的解決辦法。但是,正當我與您聯系時,北京政府已把問題提出,這以后,我就不能適當地介入了。您的代表郭泰褀了解我的處境,務請您向他詢問詳情。我不能充任您與外交使團交往的中間人。[55]

                         

                        42日,安格聯致電伍廷芳,告訴他西南積存關余的分配結果:

                         

                        被扣存關余作如下分配:中國駐外使館經費70萬上海兩;防疫經費20萬上海兩;廣東治河經費42萬上海兩;其余償付國內債務。首尾兩項已撥付完畢。[56]

                         

                        至此,經過長達一年的交鋒,251萬余兩存留關余的分配終于塵埃落定,南方軍政府最終僅得到 42萬兩治河經費。這樣的結果令南方政府異常的憤懣,44日,孫中山在廣州與國會議員曾專門談及此事:

                         

                        今日駐京各國公使決將關余交回北京偽政府,是明明取消已經承認我之西南交戰團體,亦不啻對西南宣告死刑,國際上既已取消前次承認,諸公想想,我們護法關系人不皆成了土匪。兄弟每念及此,中心如焚,應急謀救濟方法以為對待。[57]

                         

                        為將護法斗爭推向深入,5月,孫中山宣布取消軍政府,宣布成立中華民國政府,5日,孫中山就任非常大總統。新政府成立后,孫中山對內忙于討伐桂系,接著進行北伐,直到19226月陳炯明發動兵變,由于廣東政局持續的動蕩,南方政府收回關余的努力暫時擱置。而與此同時,在北京政府方面,為了清理內債,19214月成立內債基金處,特委任總稅務司安格聯主持。到1922年,安格聯提出《整理內債基金說帖》,提出“變通辦法”,把所有關余移作內債基金。北京政府于19221月經內閣國務會議議決“照辦”,這樣,內債基金便“專由關余撥付”了。[58]北京政府這種釜底抽薪的做法,無疑為南方政府此后爭取分撥關余努力平添了巨大的障礙。

                         

                        三、余 

                         

                        以上通過系統考察1918-1922年間南方政府圍繞關余分配權問題與列強、北京政府展開的三方博弈及交涉,我們似乎可以得出如下結論:

                         

                        第一、如何分配中國海關結余,原系中國內政,但由于帝國主義列強對中國海關關余分配權的把控,關余事件遂釀成針對西方在華列強的系列交涉甚至沖突。

                         

                        南方政府要求分撥關余的動機,是獲取新的財源,以緩解政府的財政緊張,純粹出于經濟目的,但由于這一要求挑戰了列強對中國海關的行政管理權與關稅分配權,故這一舉動也具有了某種外爭國權的政治上的意味,此點在1923年孫中山領導下的南方政府第三次提出分撥關余時表現得尤為明顯。

                         

                        第二、理論上講,作為號稱代表西南六省的地方政權,南方政府請求分撥關余的要求有其合理性。對此,列強方面似乎也有認識,如英國外交部官員就曾認為,南方政府的要求有其“一定的正當性”,“列強應該讓有關各方明白,在現有條件下,只有通過建立某種各省參與關余分配的制度,才能作到對列強控制下所收取關余的公平分撥。”[59]

                         

                        然而,這樣做有一個前提,即列強須承認南、北政府屬交戰團體,新成立南方政府具有某種合法性。由此,關余分撥問題又與中國的內政問題產生了密不可分的聯系,它牽扯到在華列強、北京政府和南方政府的三方利益。由于列強始終不愿承認南方政府的合法地位,因此,在關余問題上,南方政府一直處于被動及抗爭的地位,在要求分撥關余上,南方政府雖有所收獲,但并不穩定,成效很小。

                         

                        第三、南方政府于19197月開始按13.7%的比例獲取關余有其特定的歷史背景。首先,這一成果的取得,是在孫中山受西南軍閥排擠被迫離粵后發生的,列強允許西南軍閥把持下的南方政府獲取關余有分化南方政府的目的。此外,更為重要的是由于當時正值一戰結束,國際國內一片和平氣氛,列強借機敦促南北方政權舉行和談,并將關余分配問題用做了促和工具。

                         

                        第四、南方政府第二次提出關余交涉正值孫中山再次回歸廣州重建政權,由于列強對孫中山及其領導下政權充滿敵視,南方政府的這次嘗試并未獲得列強方面的響應。關余問題的交涉只停留在南方政府一方與總稅務司安格聯之間展開。作為總稅務司的安格聯出于維護粵海關管理權的穩定,主動出面與南方政府的代表進行了接觸,并希望借關余問題上的讓步,來平息南方政府對海關的干涉。然而,安格聯的努力未獲列強及北京政府的支持,這樣,南方政府在爭取關余分撥上的二次努力也只能以失敗而告結束。

                         

                        [基金項目]國家社科基金重大招標項目《中華民國外交史》(批準號:10&ZD096

                         

                        * 本文為國家社科基金重大招標項目《中華民國外交史》的部分先期研究成果。

                         

                        [1] 對關余問題有相當研究的代表性著作包括陳詩啟:《中國近代海關史(民國部分)》,北京:人民出版社1999年版;王建朗:《中國廢除不平等條約的歷程》,南昌:江西人民出版社2000年版;徐靜玉:《廣州政府與英國的政治交涉研究(1918-1926)——以關余、杯葛問題為中心》,北京:社會科學文獻出版社2013年版。代表性論文有呂芳上:《廣東革命政府的關余交涉 1918-1924》,載高純淑編:《中國國民黨黨史論文選集》(第3冊),臺北:近代中國出版社1994年版,第647-690頁;張北根:《1918-1921年英國對待關余問題的態度》,載《民國檔案》2004年第4期;張俊義:《南方政府截取關余事件與英國的反應(1923-1924)》,載《歷史研究》2007年第1期;徐靜玉:《新國際銀行團與廣州軍政府爭撥關余之失敗》,載《廣西社會科學》2007年第4期;徐靜玉:《英國政府與南北和談——以關余問題為中心》,載《湖南科技大學學報(社會科學版)》20116期;劉霆:《“西南關余案”之探析》,載《江蘇社會科學》2013年第6期。

                         

                        [2] 呂芳上:《廣東革命政府的關余交涉 1918-1924》,載高純淑編:《中國國民黨黨史論文選集》(第3冊),臺北:近代中國出版社1994年版,第649頁。

                         

                        [3] M. W. Lampson, “Memorandum on the Control of Chinese Maritime Customs Funds by the Diplomatic Body at

                         

                        Peking and Payment of the Boxer Indemnity Service, Mar. 31, 1921,英國外交部檔案(以下簡稱FO: FO371/9222p.179;呂芳上前引文。

                         

                        [4] 陳詩啟:《中國近代海關史:民國部分》,北京:人民出版社1999年版,第100頁。

                         

                        [5] 《關稅暫歸總稅務司管轄辦法應酌行擬議修改說帖》,陳海超編:《關稅文牘輯要》(上編),臺北:學海出版社1970年版,第72-73頁。

                         

                        [6]陳詩啟:《中國近代海關史:民國部分》,第100頁。

                         

                        [7]呂芳上:《廣東革命政府的關余交涉 1918-1924》,載高純淑編:《中國國民黨黨史論文選集》(第3冊),第651頁。

                         

                        [8] Foreign Office to Colonial Office, Jan. 27, 1921, Kenneth Bourne and D. Cameron Watt ed., British Documents on Foreign Affairs: Reports and Papers From the Foreign Office Confidential Print(以下簡稱BDFA, Part , Series E, Asia, Vol.24, University Publications of America, 1994, pp.74-75.

                         

                        [9] ibid.

                         

                        [10] M. W. Lampson, Memorandum on the Control of Chinese Maritime Customs Funds by the Diplomatic Body at Peking and Payment of the Boxer Indemnity Service, Mar. 31, 1921, FO371/9222p.182

                         

                        [11]《軍政府請提關稅余款之交涉》,載上海《民國日報》,19181125日。

                         

                        [12] M. W. Lampson, “Memorandum on the Control of Chinese Maritime Customs Funds by the Diplomatic Body at

                         

                        Peking and Payment of the Boxer Indemnity Service, Mar. 31, 1921, FO371/9222p.182;《北京專電》,載《申報》,1919120日。

                         

                        [13]《協約國駐廣州領事致軍政府函》,1919116日,載廣東省檔案館編譯:《孫中山與廣東——廣東省檔案館庫藏海關檔案選譯》,廣州:廣東人民出版社1996年版,第370-371頁。

                         

                        [14] 《專電,香港電》,載《申報》,1919122日。

                         

                        [15] 《專電,北京電》,載《申報》,1919226日。

                         

                        [16]《伍廷芳致柯爾樂函》,1919226日,載廣東省檔案館編譯:《孫中山與廣東——廣東省檔案館庫藏海關檔案選譯》,第371-372頁。

                         

                        [17]《伍廷芳致安格聯函》,191936日,載廣東省檔案館編譯:《孫中山與廣東——廣東省檔案館庫藏海關檔案選譯》,第372頁。

                         

                        [18] M. W. Lampson, “Memorandum on the Control of Chinese Maritime Customs Funds by the Diplomatic Body at

                         

                        Peking and Payment of the Boxer Indemnity Service”, Mar. 31, 1921, FO371/9222, p.182.

                         

                        [19] 《專電,北京電》,載《申報》,1919328日。

                         

                        [20] 《專電,香港電》,載《申報》,1919413日。

                         

                        [21] 徐靜玉:《英國政府與南北和談——以關余問題為中心》,載《湖南科技大學學報(社會科學版)》,201111月第6期。

                         

                        [22] M. W. Lampson, “Memorandum on the Control of Chinese Maritime Customs Funds by the Diplomatic Body at

                         

                        Peking and Payment of the Boxer Indemnity Service”, Mar. 31, 1921, FO371/9222, p.184.

                         

                        [23] 《軍政府爭關余照會》,載《香港華字日報》,1920717日。

                         

                        [24] 《伍廷芳離粵赴滬通電》,載黃季陸主編:《革命文獻》(第51輯),臺北:中央文物供應社1970年版,第259-260頁。伍廷芳離粵前,事先將其掌管的剩余關余款項分存滬、港兩地的多家銀行,此后,以岑春煊為首的南方軍政府為了索取這筆款項,在滬、港兩地分別向伍廷芳提起司法訴訟,同時岑春煊還電請北京政府財政部動用政府的政治力量,試圖要求存款行匯豐銀行凍結這筆款項,而北京政府也要求各國領事轉告匯豐銀行,不要向伍付款,但并未成功。據傅秉常回憶,這筆款項的大部被成功支取,此后陳炯明的粵軍回粵和孫中山回廣州重建政權,均賴此款充軍需之用。有關這方面的內容請參見:《傅秉常口述自傳》,北京:中國大百科全書出版社2009年版,第12-13頁;劉霆:《“西南關余案”之探析》,載《江蘇社會科學》2013年第6期。

                         

                        [25] 《國務院議決停止撥付西南關余請正式通知外交團致外交部函》,1920425日,載中國第二歷史檔案館編:《北洋政府檔案》(外交部七,第79冊),北京:中國檔案出版社2010年版,第 561-562頁。

                         

                        [26] 《國務院為伍廷芳已免職經閣議停止撥付西南關余致財政部函》,192052日,載中國第二歷史檔案館編:《北洋政府檔案》(財政部十,第69冊),第255頁。

                         

                        [27] 羅家倫主編:《國父年譜》(上冊),臺北:中國國民黨中央委員會黨史史料編纂委員會1969年版,第789頁。

                         

                        [28] M. W. Lampson, “Memorandum on the Control of Chinese Maritime Customs Funds by the Diplomatic Body at

                         

                        Peking and Payment of the Boxer Indemnity Service”, Mar. 31, 1921, FO371/9222, p.185.

                         

                        [29]《中華民國軍政府外交部致外交使團照會》,192054日,載廣東省檔案館編譯:《孫中山與廣東——廣東省檔案館庫藏海關檔案選譯》,第374-377頁。

                         

                        [30]《安格聯致伍廷芳電》,1921 2 2 日,載廣東省檔案館編譯:《孫中山與廣東——廣東省檔案館庫藏海關檔案選譯》,第390-392頁。

                         

                        [31]《伍廷芳致外交使團團長函》,1920122日,載廣東省檔案館譯:《孫中山與廣東——廣東省檔案館庫藏海關檔案選譯》,第377-378頁。

                         

                        [32] Chinese Minister of Foreign Affairs(W. W. Yen) to the Dean of the Diplomatic Corps, Dec. 2, 1920,  U.S. Department of State: Papers Relating to the Foreign Relations of the United States(以下簡稱FRUS),1921Vol.1, Washington: Government Printing Office, 1936, p.493.

                         

                        [33] The Minister in China(Crane) to the Acting Secretary of State, Dec. 27, 1920, FRUS, 1921Vol.1, p.494.

                         

                        [34] The Acting Secretary of State to the Minister in China(Crane), Jan. 5, 1921, FRUS, 1921Vol.1, pp.494-495.

                         

                        [35] Consul-General Jamieson to Earl Curzon, Jan. 15, 1921, BDFA, Part , Series E, Vol.24, p.41.

                         

                        [36] 《伍廷芳致安格聯函》,19211月,廣東省檔案館編:《1919-1921年中外交涉關余及接管海關史料》(上),載《歷史檔案》1987年第1期。

                         

                        [37] 同上。

                         

                        [38] Alston to Curzon, Jan. 16, 1921, BDFA, Part , Series E, Vol.24, pp.44-45.

                         

                        [39] Alston to Curzon, Jan. 25, 1921, BDFA, Part , Series E, Vol.24, p.74.

                         

                        [40]《中華民國軍政府外交部致廣州領事團函》,1921127日,載廣東省檔案館譯:《孫中山與廣東——廣東省檔案館庫藏海關檔案選譯》,第384-386頁。

                         

                        [41] 《安格聯致伍廷芳電》,1921128日,載廣東省檔案館譯:《孫中山與廣東——廣東省檔案館庫藏海關檔案選譯》,第389頁。

                         

                        [42]呂芳上:《廣東革命政府的關余交涉 1918-1924》,載高純淑編:《中國國民黨黨史論文選集》(第3冊),第655頁。

                         

                        [43]《伍廷芳致安格聯電》,192121日,載廣東省檔案館譯:《孫中山與廣東——廣東省檔案館庫藏海關檔案選譯》,第389-390頁。

                         

                        [44]《安格聯致伍廷芳電》,192122日,載廣東省檔案館譯:《孫中山與廣東——廣東省檔案館庫藏海關檔案選譯》,第390頁。

                         

                        [45]《伍廷芳致安格聯電》,192124日,載廣東省檔案館譯:《孫中山與廣東——廣東省檔案館庫藏海關檔案選譯》,第392-393頁。

                         

                        [46]《安格聯致伍廷芳電》,1921223日,載廣東省檔案館譯:《孫中山與廣東——廣東省檔案館庫藏海關檔案選譯》,第394頁。

                         

                        [47]《伍廷芳致安格聯電》,1921225日,載廣東省檔案館譯:《孫中山與廣東——廣東省檔案館庫藏海關檔案選譯》,第394頁。

                         

                        [48] 《安格聯致威爾遜電》,192131日,載廣東省檔案館譯:《孫中山與廣東——廣東省檔案館庫藏海關檔案選譯》,第396頁。

                         

                        [49]《伍廷芳致郭泰祺電》,192132日,載廣東省檔案館譯:《孫中山與廣東——廣東省檔案館庫藏海關檔案選譯》,第395-396頁。

                         

                        [50]《海關總稅務司安格聯為扣留西南關余辦法致財政部函》(附總稅務司安格聯條擬分配西南關余辦法說帖譯件),192131日,《北洋政府檔案》(財政部十,第69冊),第479-480頁。

                         

                        [51]《財政部為提撥西南關余照錄分配用途清單》,1921323日,《北洋政府檔案》(財政部十,第69冊),第508-510頁。

                         

                        [52] 《外交部為抄送處置總稅務司扣存西南關余一案各公使照會致財政部函》(附各公使照會),1921323日,《北洋政府檔案》(財政部十,第69冊),第491-503頁。

                         

                        [53] 《財政部為提撥西南關余業經各公使允行函達所定用途撥存辦法請查照辦理致海關總稅務司函》(附清單),1921323日,《北洋政府檔案》(財政部十,第69冊),第514頁。

                         

                        [54]《伍廷芳致安格聯電》,1921324日,載廣東省檔案館藏編譯:《孫中山與廣東——廣東省檔案館庫藏海關檔案選譯》,第397頁。

                         

                        [55]《安格聯致伍廷芳電》,1921328日,載廣東省檔案館藏編譯:《孫中山與廣東——廣東省檔案館庫藏海關檔案選譯》,第397頁。

                         

                        [56]《安格聯致伍廷芳電》,192142日,載廣東省檔案館藏編譯:《孫中山與廣東——廣東省檔案館庫藏海關檔案選譯》,第398頁。

                         

                        [57] 載《香港華字日報》,192148日。

                         

                        [58] 載《東方雜志》第19卷第16號。

                         

                        [59] Foreign Office to Maclaey, 2 October 1923, FO371/9222, pp.191-193.

                         



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